Halaman Utama
Artikel

Links:
Portal Republik Indonesia
Direktorat Jenderal Pajak
Direktorat Jenderal Bea Cukai
Direktorat Jenderal Lembaga Keuangan
Direktorat Jenderal Anggaran dan Perimbangan Keuangan
Badan Pengkajian Ekonomi, Keuangan & Kerjasama LN
Direktorat Jenderal Piutang dan Lelang Negara
Badan Akuntansi Negara
Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan
Inspektorat Jenderal
Badan Pengawasan Pasar Modal
Pusat Pelaporan Dan Analisis Transaksi Keuangan
Biro Hukum dan Hubungan Masyarakat
Biro Kerja Sama Luar Negeri
Biro Kepegawaian
Sistem Jaringan Dokumentasi dan Informasi Hukum
Tim Teknis Tarif Bea Masuk dan Pungutan Ekspor
Unit Pelaksana Penjaminan Pemerintah

 

PENATAUSAHAAN PENYERTAAN MODAL NEGARA: KONTROL TERHADAP INVESTASI PEMERINTAH PADA BUMN

Oleh : Endarto, S.E. dan Moh. Ilham Nurhuda

 

Latar Belakang

Kebijakan-kebijakan yang diambil oleh pemerintah dalam rangka mencapai tujuan penyelenggaraan pemerintahan didasarkan pada informasi dan data yang tersedia. Informasi dan data tersebut harus benar-benar dapat dipertanggungjawabkan. Hal ini dimaksudkan dalam rangka menjamin agar kebijakan yang diambil benar-benar dapat menjadi alternatif pemecahan masalah yang dihadapi. Dalam rangka menjamin ketersediaan informasi dan data yang diperlukan tersebut, maka perlu dirumuskan suatu sistem penatausahaan dan dokumentasi data yang baik.

Kondisi pelaksanaan tugas dan fungsi penatausahaan penyertaan modal negara (PMN) pada Direktorat Pembinaan Kekayaan Negara (PKN) hingga saat ini belum seperti yang diharapkan. Hal ini tampak dari aktivitas pemerintah dalam rangka pembinaan Badan Usaha Milik Negara (BUMN) masih belum optimal.

Pada saat ini Direktorat PKN merupakan unit Departemen Keuangan yang memiliki justifikasi hukum sebagai penyedia informasi dan data tentang PMN. Oleh karena itu, hal terpenting yang harus segera disiapkan adalah suatu sistem penatausahaan PMN dalam suatu ketentuan teknis yang baik. Dengan demikian, Direktorat PKN diharapkan akan lebih banyak berperan dalam rangka pembinaan BUMN maupun penyusunan neraca pemerintah sebagai wujud pelaksanaan tertib administrasi pengelolaan kekayaan negara.

Pelaksanaan tugas dan fungsi penatausahaan PMN sejalan dengan usaha pendirian Perusahaan-perusahaan Negara atau sekarang dikenal dengan Badan Usaha Milik Negara. Instansi atau unit yang menangani tugas dan fungsi tersebut telah mengalami beberapa perubahan/pergantian. Hal ini disebabkan adanya perubahan dan perkembangan struktur kabinet di pemerintahan.

Pada tahap awal kebijakan pemerintah untuk mendirikan BUMN, pembinaan atas BUMN ada pada departemen yang menangani sektor di mana BUMN tersebut beroperasi. Dalam perkembangannya sampai saat ini, pembinaan atas BUMN dipusatkan pada suatu instansi tertentu. Pada periode tertentu pembinaannya dilakukan oleh Departemen Keuangan, pada periode yang lain dilakukan oleh Kementerian Negara BUMN. Tugas dan Kewenangan Pembinaan BUMN melekat pada kedudukan pemerintah sebagai pemegang saham dan atau pemilik modal pada BUMN.

 

Pentingnya Penatausahaan PMN pada BUMN

Tugas dan fungsi penatausahaan PMN merupakan konsekuensi kepemilikan modal pemerintah pada BUMN. Dalam perkembangan pelaksanaannya mengalami beberapa perubahan atau pergantian instansi/unit yang menanganinya. Hal ini akibat adanya perubahan/pergantian instansi/unit yang melakukan pembinaan BUMN. Namun, sejak tahun 2001 yaitu dengan terbentuknya Kabinet Gotong Royong, tugas dan fungsi penatausahaan PMN terpisah dengan tugas dan fungsi pembinaan Badan Usaha Milik Negara. Tugas dan fungsi Pembinaan Badan Usaha Milik Negara ada pada Kementerian BUMN, sedangkan tugas dan fungsi penatausahaan PMN ada pada Departemen Keuangan (Direktorat Jenderal Anggaran c.q. Direktorat PKN) . Hal ini ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah Nomor 64 tahun 2001 tentang Pengalihan Kedudukan, Tugas, dan Kewenangan Menteri Keuangan pada Perusahaan Perseroan (PERSERO), Perusahaan Umum (PERUM), dan Perusahaan Jawatan (PERJAN) kepada Menteri Negara BUMN. Dalam tahun 2003 dengan diundangkannya Undang-undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-undang Nomor 19 tahun 2003 tentang BUMN, maka Peraturan Pemerintah Nomor 64 tahun 2001 tersebut dengan materi sama diganti dengan Peraturan Pemerintah Nomor 41 tahun 2003 tentang Pelimpahan Kedudukan, Tugas, dan Kewenangan Menteri Keuangan pada Perusahaan Perseroan (PERSERO), Perusahaan Umum (PERUM), dan Perusahaan Jawatan (PERJAN) kepada Menteri Negara BUMN.

Sebagai tindak lanjut terbitnya Peraturan Pemerintah Nomor 64 tahun 2001 tersebut, Menteri Keuangan menerbitkan Surat nomor SR-206/ MK.1/2001 tanggal 20 Desember 2001 tentang Penugasan kepada Unit-unit Organisasi di Lingkungan Departemen Keuangan Dalam Rangka Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 63 Dan 64 tahun 2001. Berdasarkan ketentuan tersebut, tugas dan fungsi penatausahaan penyertaan modal negara didelegasikan kepada Direktorat Pembinaan Kekayaan Negara. Ketentuan ini dipertegas dengan Keputusan Menteri Keuangan Nomor 316/KMK.01/2002 tentang Perubahan Kedua atas Keputusan Menteri Keuangan Nomor 2/KMK.01/2001 tentang Organisasi dan Tata Kerja Departemen Keuangan.

Pada saat awal-awal pelaksanaan tugas dimaksud oleh Direktorat PKN tidak ada serah terima hasil pelaksanan tugas dimaksud oleh instansi/unit yang sebelumnya menangani tugas tersebut. Menyikapi permasalahan tersebut, Direktorat PKN telah melakukan pengumpulan dokumen hukum atas penyertaan modal negara yang pernah diterbitkan untuk dilakukan penatausahaannya. Proses ini dilaksanakan dengan melalui koordinasi dengan pihak Kementerian BUMN dan BUMN yang bersangkutan. Direktorat PKN juga melakukan koordinasi dengan instansi yang terkait dengan terbitnya dokumen-dokumen hukum atas PMN yaitu Sekretariat Negara. Selain dokumen-dokumen yang berhasil dikumpulkan dari kegiatan dimaksud, Direktorat PKN juga mulai banyak menerima dokumen dan data tentang penyertaan modal negara yang baru terbit dari instansi-instansi terkait.

Dokumen-dokumen yang telah terkumpul kemudian diklasifikasikan dan dikelompokkan sesuai BUMN masing-masing. Setelah itu, dilakukan analisa atas dokumen-dokumen tersebut dan kemudian dilakukan rekonsiliasi data dengan laporan keuangan BUMN bersangkutan. Dalam pelaksanakan rangkaian proses kegiatan dimaksud ada beberapa permasalahan yang menjadi kendala, antara lain sebagai berikut :

  1. Belum adanya ketentuan teknis yang mengatur tata cara penatausahaan penyertaan modal negara;
  2. Terbatasnya data dan dokumen hukum penyertaan modal negara sesuai ketentuan yang berlaku;
  3. Terbatasnya sumber daya manusia yang memadahi untuk pelaksanaan tugas dan fungsi tersebut.

 

Antara Ketentuan Yang Ada dan Keadaan Yang Diinginkan

Fungsi penatausahaan kekayaan negara yang dipisahkan merupakan konsekuensi kepemilikan modal Pemerintah pada Badan Usaha Milik Negara. Fungsi penatausahaan kekayaan negara yang dipisahkan dalam pembahasannya lebih dikenal dengan penatausahaan PMN pada BUMN. Berdasarkan Undang-undang Nomor 19 tahun 2003 tentang BUMN bentuk BUMN ada 2 (dua) yaitu PERSERO (Perusahaan Perseroan) dan PERUM (Perusahaan Umum). Kedudukan pemerintah selaku pemegang saham merupakan cerminan kepemilikan modal pemerintah pada PERSERO, sedangkan kedudukan pemerintah sebagai pemilik modal merupakan cerminan kepemilikan pemerintah pada PERUM. Secara tersurat, maksud dan tujuan pelaksanaan penatausahaan PMN tidak tercantum dalam undang-undang tersebut. Namun, berdasarkan uraian dalam paragraf ini, secara tersirat maksud dan tujuan pelaksanaan penatausahaan PMN adalah dalam rangka aktivitas pemerintah dalam pembinaan BUMN.

 

Berdasarkan Undang-undang Nomor 17 tahun 2003 dan Undang-undang Nomor 1 tahun 2004 pemerintah wajib menyusun laporan keuangan yang harus dipertanggungjawabkan kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Laporan Keuangan tersebut terdiri dari Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas, dan catatan atas laporan keuangan. Pada saat ini program pelaksanaan atas ketentuan tersebut telah dan sedang dilakukan oleh Departemen Keuangan. Kekayaan Negara yang dipisahkan pada BUMN merupakan salah satu aktiva yang harus tercatat dalam neraca pemerintah tersebut. Berdasarkan uraian dalam paragraf ini, maksud dan tujuan pelaksanaan penatausahaan PMN pada BUMN ditinjau dari sudut pandang akuntabilitas pengelolaan keuangan Negara.

Dalam ketentuan yang lain, yaitu dalam Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 2003 juga tidak dijelaskan maksud dan tujuan penatausahaan PMN. Namun, kondisi yang seharusnya tercipta dalam pelaksanaan tugas penatausahaan PMN adalah terjaminya ketersediaan data. Kedua, adanya mekanisme penatausahaan yang baku sebagai pedoman teknis. Dengan demikian diharapkan hasil penatausahaan PMN dapat berperan dalam rangka pembinaan BUMN maupun dalam rangka penyusunan neraca pemerintah sebagai wujud tertib adminstrasi pengelolaan kekayaan negara.

 

Ketentuan Teknis Tata Cara Penatausahaan PMN

Sampai saat ini ketentuan teknis yang mengatur tata cara penatausahaan penyertaan modal Negara belum ada. Dalam Undang-undang Nomor 19 tahun 2003 tentang BUMN disebutkan pada pasal 4 ayat (6) sebagai berikut :

“ Tata cara penyertaan modal Negara dan penatausahaannya akan diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah”

Namun, sampai saat ini Peraturan Pemerintah sebagaimana dimaksud dalam ketentuan dimaksud belum diterbitkan.

Sebagaimana diketahui bahwa ketentuan teknis merupakan hal yang pokok sebagai pedoman dalam melaksanakan tugas. Di samping itu, ketentuan teknis juga sebagai alat ukur tingkat keberhasilan dalam menjalankan tugas. Berdasarkan ketentuan teknis dapat diperoleh informasi-informasi yang diperlukan, sumber informasi, dan hasil yang harus tertuang dalam bentuk laporan/kertas kerja.

Bagi Direktorat PKN, hal ini merupakan tantangan yang baru. Tugas dan fungsi penatausahaan PMN memiliki karakteristik yang sangat berbeda dengan tugas pokok yang sudah dilakukan Direktorat PKN. Di samping itu, pelimpahan tugas baru tersebut tanpa disertai ketentuan pelaksanaan atau minimal referensi atas pelaksanaan tugas dari unit/instansi sebelumnya. Hal yang perlu diperhatikan sebagai akibat tidak tersedianya ketentuan teknis dimaksud adalah tidak seragamnya pelaksanaan tugas antara unit teknis pada Direktorat PKN. Kedua, Direktorat PKN juga tidak memiliki justifikasi untuk meminta data karena belum diatur mekanisme kerja di antara pihak-pihak yang terkait dalam proses PMN. Ketiga, para pegawai pelaksana teknis mengalami kesulitan untuk menindaklanjuti adanya dokumen-dokumen hukum tentang PMN yang diterima Direktorat PKN. Padahal, aktivitas ini semakin banyak dijumpai dalam pelaksanan tugas rutin pada Direktorat PKN. Pada akhirnya, Direktorat PKN tidak dapat menyediakan informasi tentang PMN dengan cepat dan akurat.

 

Terbatasnya Data dan Dokumen Hukum PMN

Dalam pasal 4 Undang-undang Nomor 19 tentang BUMN antara lain disebutkan sebagai berikut :

Ayat (2)

“ Penyertaan modal negara dalam rangka pendirian dan penyertaan pada BUMN bersumber dari :

a. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ;
b. Kapitalisasi cadangan ;
c. Sumber lainnya.

Ayat (4)

“ Setiap perubahan penyertaan modal negara sebagaimana dimaksud dalam ayat (2), baik berupa penambahan maupun pengurangan, termasuk perubahan struktur kepemilikan negara atas saham Persero atau perseroan terbatas, ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah”

Ayat (5)

“ Dikecualikan dari ketentuan sebagaimana dimaksud dalam ayat (4) bagi penambahan penyertaan modal negara yang berasal dari kapitalisasi cadangan dan sumber lainnya”

Dalam penjelasan ayat (5)

“ Penambahan penyertaan dari kapitalisasi cadangan dan sumber lainnya cukup dengan Keputusan RUPS/Menteri dan dilaporkan kepada Menteri Keuangan karena pada prinsipnya kekayaan negara tersebut telah terpisah dari Anggaran Pendapat dan Belanja Negara”

Dalam pelaksanaan kegiatan penelitian dan rekonsiliasi atas dokumen-dokumen hukum PMN dan laporan keuangan BUMN bersangkutan banyak ditemukan permasalahan. Pertama, tidak lengkapnya dokumen hukum PMN, walaupun telah dilakukan inventarisasi dokumen pada setiap BUMN. Kedua, terdapatnya dokumen hukum, misalnya, peraturan pemerintah tentang PMN yang nilai penyertaannya ditetapkan dengan dokumen lainnya, biasanya, Keputusan Menteri Keuangan. Hal ini tentunya akan menyulitkan apabila salah satu dokumen tidak diketemukan.

Dari sisi pembukuan pada BUMN bersangkutan, yaitu dilihat dari laporan keuangannya juga ditemukan permasalahan. Pada beberapa BUMN, nilai modal pemerintah tidak didukung dengan dokumen hukum sesuai ketentuan tersebut di atas. Pada sebagian besar dokumen hukum yang telah terbit lebih bersifat formalitas, yakni pemutihan terhadap modal pemerintah yang secara riil telah masuk dalam struktur modal BUMN bersangkutan. Beberapa permasalahan ini tentunya perlu dipertimbangkan dalam rangka penyusunan sistem penatausahaan PMN.

 

Terbatasnya Sumber Daya Manusia

Hal yang paling penting dalam pelaksanaan tugas dalam suatu instansi adalah sumber daya manusia. Sebagaimana telah dijelaskan bahwa tugas penatausahaan PMN memiliki karakteristik yang sangat berbeda dengan tugas pokok yang telah ada pada Direktorat PKN. Dengan demikian, para pejabat dan pegawai pada Direktorat PKN perlu melakukan penyesuaian dengan tugas baru dimaksud.

Terkait dengan pelaksanaan teknis fungsi penatausahaan PMN diperlukan beberapa disiplin ilmu antara lain hukum terutama hukum perusahaan, ekonomi terutama akuntansi, pengetahuan tentang pasar modal, serta administrasi. Di samping itu, diperlukan pegawai yang benar-benar memahami tertib administrasi pengelolaan kekayaan negara. Untuk itu, perlu adanya rekonsiliasi dengan data modal negara yang tercantum dalam laporan keuangan masing-masing BUMN. Di samping itu, juga diperlukan penelitian atas dokumen-dokumen hukum terkait dengan modal perusahaan misalnya Risalah Rapat Umum Pemegang Saham (RUPS), dokumen pengesahan dari Departemen Kehakiman, dokumen prospektus, dan lain-lain. Oleh karena itu, diperlukan sumber daya manusia yang memadahi baik dalam kuantitas maupun kualitas.

 

Alternatif Pemecahan Masalah

Dalam rangka penyusunan sistem penatausahaan PMN, hal yang paling penting pada saat ini adalah adanya sistem penatausahaan PMN dengan menitikberatkan dari sudut pandang tertib administrasi pengelolaan kekayaan negara. Modal negara pada BUMN merupakan kekayaan negara yang dipisahkan dari Anggaran Pendapat dan Belanja Negara. Persyaratan-persyaratan administratif dan legal atas PMN pada BUMN sesuai ketentuan yang berlaku, yaitu Undang-undang Nomor 19 tahun 2003.

Sistem penatausahaan PMN pada BUMN dimaksud perlu dituangkan dan ditetapkan dalam suatu perangkat hukum yang bersifat mengikat, misalnya dengan Peraturan Pemerintah atau minimal Keputusan Menteri Keuangan. Dalam ketentuan teknis dimaksud perlu diatur mekanisme kerja penatausahaan pada Direktorat PKN, juga perlu ditetapkan unit teknis sebagai pusat pengolahan data. Kemudian diatur mekanisme kerja antara unit pengolah data dimaksud dengan unit teknis yang menangani kebijakan atas tertib administrasi kekayaan negara. Di samping itu, perlu diatur juga mekanisme kerja dengan instansi/unit yang memiliki kewenangan atau terkait dengan terbitnya dokumen hukum atas PMN. Hal ini untuk menjamin tersedianya data dengan baik dan akurat.

Suatu ketentuan teknis yang baik tentunya harus dapat memberikan bentuk laporan pelaksanaan tugas. Bentuk laporan harus dirancang sedemikian rupa sehingga memungkinkan kinerja atas pelaksanaan tugas tersebut dapat diukur. Harus diatur juga periode pelaporannya sesuai dengan kebutuhan. Oleh karena itu, penyusunan Sistem penatausahaan penyertaan modal negara dimaksud perlu melibatkan pihak-pihak sumber data dan pihak-pihak pengguna data.

Selain daripada itu, tersedianya sumber daya manusia yang memadai untuk melaksanakan tugas dimaksud, baik melalui sumber internal maupun sumber eksternal. Sumber internal dimaksud adalah peningkatan pengetahuan dan ketrampilan pegawai yang saat ini tersedia pada Direktorat PKN. Peningkatan pengetahuan dan ketrampilan terutama kepada pegawai pada tingkatan teknis dapat dilakukan dengan pemberian pendidikan dan pelatihan, diskusi dan seminar maupun workshop. Hal ini dilakukan perlu melibatkan narasumber yang berkompeten terkait dengan pembinaan BUMN maupun penyusunan Neraca Pemerintah. Sedangkan sumber eksternal dapat dilakukan dengan melakukan koordinasi dengan unit-unit yang berwenang dalam kepegawaian.

 

Kesimpulan dan Saran

Kesimpulan pokok yang dapat ditarik dari permasalahan pelaksanaan penatausahaan PMN pada Direktorat PKN adalah bahwa tugas dan fungsi tersebut belum memberikan hasil sebagaimana yang diharapkan. Hal ini dikarenakan terdapatnya beberapa kesulitan dalam melakukan proses pengumpulan data, analisa dokumen, dan rekonsiliasi data. Beberapa kendala yang menyebabkan adanya kesulitan-kesulitan dimaksud sebagai berikut :

  1. Belum adanya ketentuan teknis yang mengatur tata cara penatausahaan penyertaan modal negara;
  2. Terbatasnya data dan dokumen hukum penyertaan modal negara sesuai ketentuan yang berlaku;
  3. Terbatasnya sumber daya manusia yang memadai untuk pelaksanaan tugas dan fungsi tersebut.

Adapun beberapa saran yang dapat diberikan, antara lain sebagai berikut :

  1. Tersusunnya suatu sistem penatausahaan penyertaan modal negara yang disesuaikan dengan kebutuhan tersedianya informasi merupakan hal yang harus diprioritaskan ;
  2. Di samping itu, perlu dilakukan diskusi-diskusi, pelatihan, seminar maupun workshop untuk meningkatkan pengetahuan dan keterampilan pegawai maupun pejabat pada Direktorat Pembinaan Kekayaan Negara ;
  3. Untuk itu, diperlukan koordinasi yang intensif di antara unit-unit teknis pada intern Direktorat Pembinaan Kekayaan Negara dan juga koordinasi dengan pihak ekstern seperti Sekretariat Direktorat Jenderal Anggaran, Kementrian BUMN, serta Biro Hukum dan Humas Sekretariat Jenderal Departemen Keuangan.

 

[ Kembali ke Menu Artikel ]